房產稅能否替代“土地財政”？
導語
2020年新冠肺炎疫情凸顯地方政府治理能力和響應能力。房產稅改革再次受到關註。房產稅會不會形成對土地財政的替代𓀇？房產稅能否成為地方稅收體系的主要支撐🤷🏿♀️🪤？能否成為經濟下行時期的財政支撐🧝🏽♂️？
當前地方政府的債務風險整體較高，風險管理的核心是地方財政收入的可持續性。隨著一線城市土地供給減少🐸、土地集約程度提高👨🏻🦼，一級市場的土地出讓收益整體大幅下降，已直接影響了地方財政的收支平衡💇🏽。同時◾️，“營改增”後，地方政府的部分財政收入轉向中央，按照中央和地方財權劃分的格局👊，房產稅作為地方財政收入的重要補充已成為必然趨勢。隨之而來的問題是：房產稅的全面開征是否能替代“土地財政”成為可持續的財政收入？
房產稅試點：稅基較窄📊，公平性略遜
房產稅是以房屋為征稅對象📬，以房屋余值或租金收入為計稅依據🧔🏿♀️，向產權所有人征收的一種財產稅🙏🏼。我國於1986年頒布並實施的《中華人民共和國房產稅暫行條例》中🦚👶🏻，將“個人所有非營業用房產”納入了免征範圍；另有《財政部國家稅務總局關於廉租住房經濟適用住房和住房租賃有關稅收政策的通知》（財稅〔2008〕24號）要求租金收入一律按照4%的稅率繳納房產稅，但房屋租金的稅收征管難度極大🎠，收入沒有保證🚵。因此，對個人所有非營業用房產在持有環節進行征稅🤙，成為我國當前房地產稅改革的一項重要內容。
2011年1月🌭，上海、重慶兩地率先啟動房產稅改革試點，是取消個人所有非營業用房產的免稅待遇☝🏽，對個人自住房的房屋保有環節開征房產稅。但兩地的方案設計各有不同，具體如表1所示。
表1 滬渝房產稅方案對比
對比觀察，滬渝兩地方案設計了不同的稅負沖擊點：上海方案著眼於加重新增購買力的稅負0️⃣，加大其投資成本；保持對納稅人的相對稅收公平，以人均60平方米為統一的免稅面積，稅率設計按照房產價值高的購買者負擔重🧟♂️，房產價值低的購買者負擔輕，以此來人為縮小收入差距。重慶方案的稅負沖擊點在於增加高品質住房和外來人員兩類消費人群的居住成本🕵🏽🧑🦱，涉及對兩類人群的存量房屋全部征稅，同時以家庭為單位設計了不同房屋類型的免征面積，而未考慮家庭成員人數。相比之下🥟，重慶方案並未涉及大多數持有房產的普通人群，稅基相對較窄，相對公平性略遜。
從稅率上看，兩個方案均為累進稅率🧑🏽🚀🦹🏽♂️。上海方案的稅率依據市場交易單價不同🙌🏻，分為基本稅率和優惠稅率兩個級次🖤：基本稅率為0.6%；應稅住房單價低於上海市上年度新建商品住房平均銷售價格2倍（含2倍）的住房🧑✈️🧝🏻，適用優惠稅率0.4%。重慶方案按照樓盤檔次不同稅率不同，交易單價在上兩年主城九區新建商品住房成交均價3倍以下的住房👩🏼🎨，稅率為0.5%✮；3倍（含）至4倍的住房，稅率為1%；4倍（含）以上的稅率為1.2%；“三無”人員[2]購房的稅率為0.5%。總體稅負來看，上海方案的稅負呈現出面積越大👰，納稅越多的特色👷🏻；重慶方案則是單價越高，稅率越高🌍📣。二者對住房質量的內涵有不同的詮釋👐🏿：上海城市發展寸土寸金，因此強調總面積👰🏻♂️；重慶的住房質量與市場價值掛鉤，強調單價高稅率高⛹️♀️。二者均體現出了一定程度的量能負稅思想，但上海方案更多從住房的居住功能角度🚃，以面積作為居住功能高低的標準🍦😸，而不是房屋的其他市場屬性，更好地體現了對全體購房人“無住房者不納稅🛜、少住房者少納稅👨🦽➡️、多住房者多納稅”的支付能力原則👍🏿。
由此可見，當前我國滬渝兩地的房產稅方案均稅基較窄🤦♀️，公平性不足🦑。兩地對住房消費質量的內涵有不同的詮釋🖕。房產稅的設計應該依據地方住房消費特色而異，以更好地體現對全體購房者的稅收支付能力原則💇🏽♀️。
滬渝房產稅的稅收效應綜合對比
第一，兩地房地產稅的收入能力和相應的政策效應有所不同🤾。
從各國經驗看👨🦳，房產稅大多屬於地方稅😗，其收入歸屬於地方財政🧑🏼🤝🧑🏼。我國在2016年全面完成“營業稅改征增值稅”後，營業稅退出歷史舞臺，地方政府急需新的主體稅種作為財政收入補充。在整個稅收體系中，財產稅類具有稅基廣泛🌁、收入穩定等特點🏇🏻，是地方主體稅種的首選，其中又以房地產稅為重中之重。個人住房房產稅涉及面廣🚴♂️，納稅義務人眾多🏉；房產又是價值相對可靠的長期資產，稅源穩定☝🏿，且計稅基礎金額較大。科學、合理的個人住房房產稅製，能夠為政府籌集穩定🧗🏿、可觀的可持續稅收收入🤹🏻♂️，且征管容易👳🏻♂️，不容易出現稅收流失。因此，房產稅本質上是優質、穩定的稅源📏，具有明顯的稅收收入效應😮💨。
相比於大多數國家房產稅的“寬稅基”，即不區分住戶類型和房屋類型先統一征收，然後按照各自條件進行稅收優惠減免的稅收模式，上海和重慶方案的稅基均十分狹窄：重慶只對獨棟別墅、新購高檔商品房及外地投資者房屋進行征稅👍🏽；上海針對新購住房進行征稅📺，原有住房不在征收範圍內🦞。兩種方案遠未覆蓋我國房產的全部類型🌮，也未涉及農村房產，稅基十分狹窄。
表2 上海市2010—2018年度財政收入與房產稅的金額（單位🔰：億元）
盡管房產稅立法的目標之一是彌補“營改增”以來地方政府的財政收入減少額🧜🏿✍️，但對比發現，上海市從2012年開始營業稅改增值稅試點以前，2011年的營業稅收入為1041億元，而截至2018年，房產稅的稅收收入僅為214億元🧜🏽♀️，上海目前房產稅方案遠不能彌補營業稅帶來的地方政府財政缺口[3]，僅能彌補缺口的20%，如表2所示💁🏼♀️。重慶方案亦然，“營改增”擴圍以前重慶市2012年營業稅收入為368億元，2017年重慶房產稅稅收收入為65億元🚎，約為17.6%🥝🧞♂️，重慶方案也不能彌補營改增帶來的地方財政缺口🍃。但如果考慮營改增帶來的增值稅收入的增加額🧙🏻♀️，因為兩地增值稅和營業稅的總額不斷上升，則不存在需要房產稅作為補充收入的問題🧙🏼♂️。
在2016年開始執行的新的中央和地方財權分享機製下，房產稅的改革目標，已經不再是彌補營改增的財政缺口🫴🏽，而應該是更高層次的稅收治理目標🏄🏽♀️，即建立符合稅法立法原則的🧑🦰🕷、可操作的、可普遍征收的穩定的稅源😛，根據受益論和多數西方國家房地產稅征收的經驗👨🚀，各地方政府應該根據當地的綜合情況設置差異化的房地產稅政策，故各地房地產稅的收入能力和相應的政策效應有所不同。
第二，累進稅率的設計會形成對房地產投資資本的歧視。
部分學者認為，除了籌集政府收入之外，我國房地產稅另外的作用，是按照支付能力原則，讓持有多套房和豪宅的群體納更高的稅👨🦽，並依靠這些稅收收入救助弱勢群體，以此縮小社會收入差距🌌，促進社會共同福利、維持社會穩定。
西方學者則堅持認為🧦，房產稅本身不具有調節收入差距的作用👳🏽🧗🏻♂️。以 Tiebout為代表的公共政策學者根據“用腳投票”理論認為，居民會根據房產稅的繳納水平選擇自己偏好的“稅收-公共服務”組合✮，因此各地方政府房產稅的執行會使得居民遷入滿足其偏好的地區🧑🏽🦲，由此加大地區間的差異，進而擴大地區間的收入差距（Tiebout，1956；Oates，1969🎲；Halmilton，1975 等；Fischel，1992）。在我國🧑🎄，戶籍管製的逐漸放開使納稅人有更多的流動性選擇之後🤎，房產稅的收入差距調節作用也無法明顯體現。事實上🏵，從“地段決定房產價值”的經驗來看，房產稅和公共服務均會被資本化到房屋價值中，進而推高房屋交易價值。
通過累進稅率的設計🤾🏽♀️，房產稅確實會具有調節收入差距的作用（Mieszkowski ，1972 ；Zodrew and Mieszkowski，1986等），我國已經執行的房產稅確實已經呈現出收入再分配正效應，起到了縮小居民收入差距的作用（何輝，2016）。過分強調累進稅率，對持有多套房和豪宅的群體執行“懲罰性”的累進高稅率則會歪曲房產稅立法的本來意圖👷🏿♀️，也會形成對房產投資資本的歧視🖊。財政部[4]明確提出，個人住房房產稅試點地區取得的房產稅收入🏄🏽♀️🎐，要專項用於保障性安居工程🤷🏻♂️，就是一種很好的轉移支付安排⚆，既保證了稅收取之於民，用之於民的宗旨，也實實在在救助了弱勢群體，促進了社會共同福利🏌🏼，間接縮小了收入差距。
第三🪼📃，房產稅難以真正抑製房價。
房產稅法向“個人所有非營業用房產”的“擴圍”中🏇🏿，最讓人擔心的問題是，房價會斷崖式下跌，雖然房產稅法“擴圍”的初衷是抑製房價，但房價的大幅下跌則會影響社會的安定團結與和諧發展。
受到稅務估價的製約，房屋交易價格不能低於稅務估價🆘🚴🏻♂️，房屋成交價因此往往不是“真實”的交易價格，只能是稅務系統的核定最低價偏上🫵🏻。而掛牌價則反映了投資者對市場的未來預期🤦🏽，常常是房屋價值的真實反映。本研究采用了掛牌價，根據中國房價行情網的數據測試[5]，2009—2018年上海房地產市場經歷了“黃金時代”🙏🚝，房價平均每年上漲11.4%；在房產稅開征後房價仍然保持上漲態勢；2016年以後🙅🏽♂️，隨著GDP增速放緩和消費緊縮🤽🏽，房價開始高位回落📧。住房是一種特殊的商品，更是生活必需品，其消費彈性較低，房價的漲跌主要受到宏觀環境的整體影響，而不是房產稅單一因素。房產稅並沒有直接抑製房價的功能🪠。
圖1 2009-2019年上海市房屋掛牌交易價與GDP走勢
但房產稅的出臺😲，短期內確實明顯抑製了房價的漲幅。如表3所示⁉️，在2011年實行房產稅試點政策後，房屋掛牌價由2010年的20%增速迅速降到2%。隨著時間的推移，長期效果減弱，從2013年開始⏺，房價漲幅逐年遞增，2015年和2016年的房價漲幅分別達到17%和34%🧜🏿♂️。同期，2016年雖然出臺了房地產銷售繳納增值稅的規定👨🏽🦲，但房價漲幅依然驚人📭，達到34%。上海市個人住房的房價變化與全國房地產市場發展的總體趨勢一致🔡，不能完全歸因於上海個人住房房產稅試點。到2018年，受宏觀形勢拖累，盡管有各項減稅降費政策利好🙍🏼，房價增速還是跌落到了只有0.02%的增幅。
表3 房產稅試點政策出臺後房屋掛牌價增長速度
更直觀地來看，GDP增速逐漸下行過程中🧕🏼🧙🏼♀️，房價增速波動極大，或者高於GDP增速👽，或者低於GDP增速，但一直圍繞GDP增速在波動。這再次證明，影響房價的因素是多方面的，但可以確定的是👩👩👧，在房產稅推行的首年，房價增速確實會受到明顯抑製。
重慶的情況與上海類似。根據國家統計局發布的數據🚴🏻♀️，2018年12月重慶新建商品住宅價格同比上漲14.3%🎗🆖。
由於房價受到多種因素共同作用的影響🍟，房產稅的出臺還難以真正抑製房價。
圖2 房價增速與GDP增速
房產稅不能替代土地財政
第一🙋🏻，房產稅還無法替代土地財政。
我國房產稅在各地方財政收入中所占比重遠遠低於發達國家。在經濟發展具有代表性的發達國家中👨🏻🦽➡️🥊，房地產稅的稅收收入比重都遠遠高於中國。比如美國，房地產稅的稅收收入占地方政府財政收入的15%左右🍸；在韓國，這個數字是20%；在日本，其比重已經達到了40%。2018年上海市本級財政一般公共預算收入7 108.1億元，房產稅收入213.8億，占比僅為3%📉🌾，微乎其微。
在中國🙀，代替房產稅成為地方財政主要收入來源的主要是土地出讓金。在1994年稅製改革以後，製造業創造的稅收收入75%被中央政府分享的情況下，地方政府的財政來源主要依賴土地出讓金收入，因此產生“土地財政”✈️。2012年以後，新一輪增值稅改革使得地方財力進一步向中央集中，我國地方政府對土地財政依賴程度屢創新高。上海的財政收入結構在全國一直屬於優質🍻，土地出讓金的比例較小，如《中國主要城市土地財政依賴度排行2019》的統計數據顯示，2018年上海的土地財政依賴度為26.9%，位居榜單主要城市倒數第二🤛🏿，財政收入來源主要依靠稅收收入👩🏽🍼💂🏿♀️。然而就絕對值來看，2018年上海的土地出讓金1 643億元🧑🏫，以同年214億元的房產稅收入，想要代替土地出讓金成為財政收入主要來源的話😶🌫️，尚需稅基擴大8倍或稅率擴大8倍！因此目前狀態下還無法代替“土地財政”🙎🏻。未來在房產稅繼續擴圍改革後，房產稅從其征稅對象上看也將是土地財政新的補充，並不會形成對土地財政的替代🙇🏻♂️。雖然房產稅與土地出讓金相比份額較小👏🏻，但是在低房價區域，可以通過稅率的靈活設計👩🏼🦲🤵🏻♀️，成為地方稅收收入的有力支柱，提升地方政府的財政治理能力；同時🚥，地方稅收體系的全面建立，還依賴於房產稅以外的地方稅種或征管項目的確立。
第二🏓，房產稅的擴圍立法應與房地產稅製體系的整體改革並舉🤸🏻♀️。
中國地方政府的房產稅收入在總財政收入中的比重雖然較低，但來自房地產建築開發與交易的總費用並不低🧝🏽，如表4所示。
表4 基於房地產交易中的主要稅費
按照上海市財政局《2018房地產市場綜述》披露的數據✍🏿，在開發環節，2018年，上海市房地產開發投資中的土地購置費1846.14億元🧚♂️，土地增值稅為421.8億💂🏼♂️，城鎮土地使用稅43.99億元，耕地占用稅 5.71億元。不考慮房地產企業一般的企業所得稅和增值稅納稅義務，僅因為房地產開發而特別付出的稅費，就高達2317.64億元[7]🧗🏿♂️。在住房交易環節，2018年度契稅收入284.9億元，二手住宅累計成交約16.4萬套👼🏽📝，按照中國房地產行情網的統計，2018年上海市平均售價為600萬元/套，按照地產中介的一般估算，房產交易的個人所得稅🤾🏽、增值稅平均至少為房產總價的5%，這部分稅收估計至少為492億元🫱🏽🈲。在持有環節👉，房產稅納稅收入為213.8億元。上述所有稅金合計為3 308.34億元🏋🏻♀️，占到上海市本級公共預算收入的47%。因此，中國的財政收入，本質上以土地和地上建築物為納稅對象的部分🐬，至少為47%🗳，土地對財政的貢獻度極大。中國的土地財政優化🧑🏽🏭，以及房產稅問題🌊，需要關註來自房地產的全部稅收👨🏿。
從全部稅種與稅負來看，國外來自房產的稅收重持有環節👮🏼、輕交易環節🕡，房產稅因此可以成為財產稅的主體🏹，成為地方主要稅種。我國來自房產的稅製體系中，重交易環節、輕持有環節，房產稅短期難以成為地方政府的主要稅種。
因此，房產稅的擴圍立法應與房地產稅製體系的整體改革並舉，在減稅降費的總體宏觀目標下推進房產稅的立法🏚。
第三，房產稅是逆周期最好的稅種選擇。
近年🏎❓，中國GDP的增速不斷下調，上海GDP從2010年的10.2%逐年下降至6%左右。在GDP增速不斷放緩的過程中🕧，觀察房地產主要稅收土地增值稅🔈、房產稅和契稅的變化如圖3所示🌠。可以看出⬇️，房產稅呈現出穩定的逆周期上升趨勢，在GDP下行中，穩步上揚📄；土地增稅總體處於上升，但波動較大；契稅的波動特別大，除去房價高峰的2016年🧔🏽🥎，契稅的整體逆周期性較弱。相比於其他稅收，房產稅是逆周期最好的稅種選擇🙏。在中國經濟轉型和經濟下行壓力較大時🚖，房產稅製的改革應該盡快擴大試點範圍逐步穩妥推進。
圖3 主要房地產稅收的經濟周期性展示（單位🤾🏽：億元）
房產稅改革的五大要點
第一，房產稅法改革是一個逐步完善的地方稅製建設過程👨🏽⚕️。
個人住房征稅的房產稅製從無到有，需要逐步探索完善，不可能一步到位👨👩👧。在國外，由於城市化的發展，房屋價值不斷增加，房產稅也隨之水漲船高，帶來了巨大的公眾支出壓力，因此房產稅也經歷了不斷改革以適應公眾的支付能力，美國各州亦是經過長期的運作和調整，才形成了一套較為成熟的房產稅政策體系🙆🏿。
首先，現階段的房產稅的稅基擴大是納稅公平原則的要求。其次，考慮到現階段居民納稅意識👩🏻🏭、納稅負擔能力👨🔧👩🏿🚒、地區差異和房產價值與房產消費差異，借鑒美國和滬、渝兩地試點經驗，稅率設計起步應低，稅收負擔應由輕到重，逐漸過渡，逐步建成有管理、有浮動、差別化的房產稅稅率體系，避免引發新的稅負不公現象🧅。因此🙋🏻♂️，應在全國統一的稅率範圍內🔪，授權各省、自治區、直轄市根據各地社會經濟發展情況和房產消費與房產價值差異，製定適合本地區實際的浮動稅率🧻，最終建立“寬稅基🛍️、低稅率、廣征收”的房產稅法♛。
第二，房地產稅製總體結構應重持有🙍♂️、輕交易。
房產稅的逆周期性非常好，但個人住房房產稅的全面開征需要同時降低房地產開發👨🎨、交易環節稅收，如降低交易環節契稅、合並土地增值稅與不動產交易的增值稅等🔃，以此換取政府對持有環節房產稅的持續征稅權♦️，通過減少開發、交易環節稅費成本🕤，不斷擴大房產稅的稅基，加大房產稅在地方政府收入中的比重🈺🐠，最終代替土地出讓金等其他環節稅費，使持有環節的房產稅成為地方財政的主體稅種，真正提升財政收入的質量🍐。
第三🐘，樹立房產稅的正確改革目標。
房產稅應該是地方財政的主體稅種🤵🏿♀️，房產稅立法的目標應該是收入原則🤜🏻。對國民收入的調節與分配不屬於房產稅的本職作用，抑製房價也不應該是其立法目標🙆🏻♂️。
從房地產稅的分類並結合我國的實際情況來看🙇🏿♀️，對用於基本生活的首套房屋和滿足基本生活用途的一定房屋的面積應采取稅收優惠政策，因為即使在社會福利保障條件較好的發達國家💆🏼♂️，對用於基本生活的首套房和收入較低者都有一定程度的稅收優惠🧑🍳😀。對多套房屋的納稅人，不應該執行懲罰性高稅率，一則因為房屋持有者在購買房屋時的平均稅費貢獻約10%🧎🏻；二則因為房產稅本身並不具備直接調節國民收入的功能。
第四👨🏿🦲，房產稅的收支信息需要高度透明。
歷經200多年的發展和實踐⇒，美國房地產稅收管理製度已經是西方發達國家中的典型代表🧏🏼♀️，即便如此🧆，房產稅仍然被美國公民歸列為“最不受歡迎”的稅收之一，並一再出現“抗稅”事件。為此，美國許多州都通過立法對房地產稅的稅率🔲、增幅及財政支出用途進行限製，並規定房產稅主要用於提高土地價值的公共產品，如學區教育、公共衛生🍄、消防、警務、殘疾人援助等公共基礎設施和服務👨🏼✈️。
我國政府工作報告中已經宣布該款項將專款用於保障房或人才公寓建設。但需要預先設計房產稅信息披露的途徑與內容，以方便納稅人查閱🪆，並接受納稅人的監督⛴，真正做到“取之於民，用之於民”◾️👩🍳。
第五，房產稅的地方征收應該取之有度🚴🏼♂️。
為防止地方政府濫權👳🏻♀️，房產稅的征收稅率應通過“以支定收”的方式來確定😁。地方政府應當根據當年財政預算支出總額，減去非房產稅來源的其他收入，計算得出需要征收的房產稅的缺口總額🧑🏽🦳，然後除以房地產評估凈值得到名義稅率。同時💇♀️，國家應該對房產稅的增長率予以統一限製#️⃣。
參考文獻：
1. 財政部、國家稅務總局關於廉租住房、經濟適用住房和住房租賃有關稅收政策的通知，國家稅務總局網站💃🏽。
2. 上海市統計年鑒2018，上海市統計局網站。
3. 上海市歷年稅收收入情況表，上海市稅務局網站🧑🏽🦳。
4. 重慶市社會發展公告，重慶稅務局網站。
5. 中國房價行情網
6. 劉尚希：《房產稅改革方法》，《經濟研究參考》，2018(18):17-18💆👨🏼🏫。
7. 黃洪🧕🏿🧘🏽♀️，何光其，廖明剛，嚴紅梅：《個人住房房產稅🫲：滬渝效果剖析與未來製度完善》🙅🏿♀️，《稅務研究》，2017(6):50-53👍🏼。
8. 何輝🧑🏿🎨👨👧👧，樊麗卓：《房產稅的收入再分配效應研究》💆🏿♀️，《稅務研究》，2016(12):48-50。
9. Tiebout C. A Pure Theory of Local Expenditures [J], Journal of Public Economy, 1956(64).
註釋：
[1] 高檔住房是指建築面積交易單價達到上兩年主城九區新建商品住房成交建築面積均價2倍（含2倍）以上的住房🧜。
[2] 無戶籍🎲、無企業、無工作的購房人群稱為“三無”人員。
[3] 屬於地方財政的收入包括營業稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中交納的營業稅），地方企業上交利潤，城市維護建設稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中交納的部分），房產稅👨🏻🎨，城鎮土地使用稅👩🏽🎨，土地增值稅，車船稅，耕地占用稅🏊🏽♂️，契稅，煙葉稅，印花稅，增值稅25%部分，納入共享範圍的企業所得稅40%部分🙅♂️，個人所得稅40%部分，證券交易印花稅3%部分，海洋石油資源稅以外的其他資源稅，地方非稅收入等🚿。
[4] 《關於切實做好2012年保障性安居工程財政資金安排等相關工作的通知》👱🏼♂️。
[5] https://www.creprice.cn/city/sh.html.
[6] 扣除項目金額＝土地款＋開發成本＋開發費用＋稅金＋其他扣除項目🧘🏼♀️。
[7] 新建商品房銷售面積1 767.01萬平方米，銷售單價28 981元/平方米，銷售收入為5 121億元，按照一般稅務核定中10%的成本利潤率標準🧑🏻💼，房地產企業的增值稅納稅額至少為175億元。
*本文經原作者授權，僅代表作者個人觀點。